Algo puede cambiar a favor de los países en desarrollo hacia mediados de 2027. Para entonces habrán concluido las tratativas recientemente iniciadas en torno de la Convención Marco de la ONU sobre Cooperación Tributaria Internacional. El mecanismo permitirá gravar a compañías transnacionales y personas de altos patrimonios, pese a la resistencia del Norte Global.

El extenso debate intergubernamental en la sede de Naciones Unidas en Nueva York tuvo su primera sesión del 4 al 14 de agosto. Las tratativas giraron en torno de los Términos de Referencia (TdR) de la nueva Convención, aprobados en diciembre de 2024 por 110 votos contra 8 (Australia, Canadá, Estados Unidos, Israel, Japón, Nueva Zelandia, Reino Unido y Corea del Sur) y 44 abstenciones (posición asumida por la delegación argentina).

Los TdR venían siendo objeto de debates desde 2022 y abarcan temas como una asignación justa de los derechos de tributación y el combate de los abusos fiscales por parte de las empresas multinacionales y las personas con patrimonios súper elevados.

Otros ejes de las negociaciones en curso serán las propuestas de adopción de un enfoque de desarrollo sostenible que abarque los aspectos medioambientales, y la alineación con la legislación internacional sobre derechos humanos.

Del mismo modo se evaluaron dos protocolos iniciales acordados por los países: uno sobre la tributación de los servicios digitales y el otro sobre la prevención y resolución de disputas.

Los países del Sur Global desempeñaron un papel destacado en la elaboración de los ambiciosos Términos de Referencia. Los del Norte Global –como no podía ser de otro modo, dado que albergan al mayor número de ultrarricos y controlan la gobernanza económica planetaria– mostraron en general menos apoyo.

Por un lado, declararon públicamente su compromiso con futuras correcciones orientadas al equilibrio de beneficios y su disposición a negociar de buena fe. Pero se manifestaron a la vez partidarios de implementar otro procedimiento.

Concretamente, el Grupo de los 7 (Alemania, Canadá, EE.UU., Francia, Italia, Japón y Reino Unido, más la Unión Europea) fijó su posición sobre los impuestos mínimos globales en un documento emitido a fines de junio.

Sostuvo allí que “la implementación de un sistema de cooperación bilateral facilitará un mayor progreso para estabilizar el sistema tributario internacional, incluido un diálogo constructivo sobre la tributación de la economía digital y sobre la preservación de la soberanía fiscal de todos los países”.

Por lo pronto, las conversaciones en la sede de la ONU servirán de insumo para avanzar en la redacción de los primeros borradores, que serán abordados en sesiones presenciales programadas para noviembre próximo en Nairobi, Kenia.

Agenda

Los importantes cambios registrados desde comienzos de siglo (creciente poderío económico, financiero, tecnológico, de China; retrocesos de EE.UU. y Europa) y las secuelas globales de la fuerte crisis de 2008, centrada en las hipotecas subprime, generaron un clima propicio para que países largamente desfavorecidos pudieran incluir temas de su interés en la agenda.

Entre estos puntos figuran las desigualdades sistémicas en materias financieras, la ausencia de justicia fiscal, los flujos de capitales ilícitos, la evasión tributaria, el traslado de beneficios empresariales y el uso de paraísos fiscales.

A ese listado se añadió una mayor sensibilidad acerca de cuestiones antes prácticamente desatendidas: las desigualdades de género, las disparidades sociales en general y los desafios medioambientales. 

Los Términos de Referencia de la futura Convención Marco de la ONU contemplan como objetivos: a) una cooperación internacional en materias de tributación plenamente inclusiva y eficaz en términos sustantivos y de procedimiento; b) un sistema de gobernanza que permita responder de forma continua a los actuales y futuros retos fiscales, y c) un sistema tributario internacional inclusivo, justo, transparente, eficiente, equitativo y eficaz para el desarrollo sostenible.

Los promotores del cambio remarcan que es la ocasión de aumentar la legitimidad, la certeza, la resiliencia y la equidad de las normas tributarias internacionales, al tiempo que se encara la movilización de los recursos nacionales.

Los TdR abarcan muchos de los temas centrales para el Sur Global, incluidas algunas demandas clave de la sociedad civil, como una asignación justa de los derechos de tributación, el combate de los abusos fiscales por parte de las empresas multinacionales y las personas con grandes patrimonios.

También se aspira a la adopción de un enfoque de desarrollo sostenible, que abarque los aspectos medioambientales, y la alineación con la legislación internacional sobre derechos humanos.

Urgencias

La urgencia de los países pobres (o empobrecidos por las actuales reglas de juego) obedece a la comprobación de que los avances logrados en materia de desarrollo en las décadas de 1960 y 1970 fueron revertidos o se estancaron luego, con graves crisis de deuda, contracción económica, inflación galopante y medidas de austeridad.

Los Programas de Ajuste Estructural impuestos por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial no solo no resolvieron estas crisis multifacéticas, sino que a menudo las exacerbaron con planes que exigían profundos recortes del gasto público, marginaban el papel del Estado y promovían (lo siguen haciendo aún hoy) una gobernanza basada en el mercado.

De este modo se agravaron con frecuencia la pobreza y la desigualdad en amplios territorios de Asia, África y América latina.

La condicionalidad política de los programas demandaba además a los gobiernos que redujeran los impuestos sobre el capital y la riqueza, y que aplicaran tributos más regresivos, como el impuesto sobre el valor agregado (IVA).

En las narrativas dominantes que justificaban estos programas, los países del Sur Global eran considerados los únicos responsables de sus dificultades económicas.

Hacia finales del siglo XX, desde los centros de poder mundial se presentaba el contexto internacional como “favorable”, bajo la condición de que todos países hicieran los ajustes necesarios para integrarse en la economía mundial.

Desde luego, ese relato ocultaba las desigualdades estructurales y las restricciones externas que determinaban fundamentalmente sus problemas de desarrollo.

En el caso latinoamericano, de acuerdo con las últimas estimaciones de Cepal, en 2023 la evasión tributaria se ubicó en 433 mil millones de dólares, equivalentes al 6,7 por ciento del PIB. Un 4,6 por ciento correspondió al no pago del impuesto sobre la renta corporativa y personal mientras que el 2,1 restante está asociado al IVA.

Demandas

Tras la crisis de 2008, durante la Segunda Conferencia Internacional sobre el Financiamiento para el Desarrollo, en Doha (Qatar), se mencionó por primera vez la incidencia de la evasión y elusión de impuestos, así como de los flujos financieros ilícitos. La alusión estaba referida a medidas de política interna para mejorar la “gestión de las finanzas públicas” y “ampliar” la base impositiva nacional.

Las organizaciones de la sociedad civil impulsaron, por su parte, fuertes campañas para denunciar cómo la evasión fiscal por parte de empresas multinacionales y de individuos con patrimonios elevados socava la capacidad de los gobiernos para generar ingresos tributarios.

De este modo, aumentaron las demandas en favor de una reforma integral del sistema fiscal mundial, sobre todo para abordar las desventajas a las que se enfrentan los países del Sur Global.

Incluso el G20 (Grupo de los Veinte, que tiene a la Argentina entre sus miembros) empezó a promover normas de transparencia para frenar la evasión fiscal de personas con elevados patrimonios y de compañías transnacionales.

A tal fin desarrolló el proyecto sobre la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios (BEPS, por sus siglas en inglés) y encargó a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) la elaboración de las propuestas para abordarla.

Sin embargo, la entidad (conocida como el Club de los Países Ricos) gestionó mal este mandato al elaborar propuestas fragmentadas de reforma que preservaban el statu quo y no abordaban los problemas subyacentes en las normas fiscales internacionales que permiten el traslado de beneficios a los paraísos fiscales.

Peor aún, se trató en la OCDE de establecer nuevas normas fiscales globales sin invitar a los países del Sur Global a la mesa de negociaciones, ni tener en cuenta sus intereses.

Desarrollo

En esta última década se fue afianzando la idea de que el financiamiento para el desarrollo debe ir más allá de la ayuda e incorporar reformas sistémicas y normas económicas globales más justas. 

Esto es, se reconocía que el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) planteados por la ONU no solo requería de recursos financieros, sino también de una transformación estructural a nivel nacional y global. Tal fue el logro más relevante de la tercera Conferencia Internacional sobre el Financiamiento para el Desarrollo, celebrada en 2015 en Addis Abeba, Etiopía.

Uno de los debates más conflictivos durante ese encuentro se centró en la propuesta de crear un organismo fiscal intergubernamental dirigido por la ONU para supervisar la gobernanza mundial en la materia.

El objetivo –sintetizado en el lema “Si no estás en la mesa, estás en el menú”– era crear un foro verdaderamente universal, en el que todos los países pudieran negociar asuntos fiscales en pie de igualdad, lo que permitiría encontrar soluciones globales e integradoras.

La propuesta obtuvo un fuerte apoyo de los países del Sur, pero se encontró con la unánime oposición de los del Norte, que lograron mantener la reforma fiscal bajo el control de la OCDE.

Esta última organización lanzó una nueva iniciativa en 2018: BEPS 2.0, tras el fracaso del proyecto inicial y las crecientes críticas sobre su falta de inclusividad. Aunque se invitó a los países del Sur Global a unirse al llamado “Marco Inclusivo”, primero se les exigió que respaldaran el paquete original de BEPS, en cuya configuración no habían tenido ninguna participación.

Peor aún, en esta nueva ronda se les negó el poder de fijar la agenda y plenos derechos de negociación.

Tiempo después, en noviembre de 2022 la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó la histórica Resolución 77/244, inicialmente presentada por Nigeria en nombre del Grupo Africano y apoyada por el G77 (conformado por 134 países emergentes), que encomendó comenzar a trabajar en una convención marco sobre cooperación tributaria internacional.

Tras casi dos años de negociaciones e intensos debates, y horas antes de la última Nochebuena (el 24 de diciembre de 2024), la Asamblea de la ONU adoptó los Términos de Referencia para la futura Convención Marco sobre Cooperación Tributaria Internacional, mediante la Resolución 79/235.

Más recientemente, el Compromiso de Sevilla –documento final de la Cuarta Conferencia Internacional sobre el Financiamiento para el Desarrollo, concluida a comienzos de julio en la ciudad española– reafirmó la intención de perseguir un reparto equitativo de los derechos tributarios entre las naciones.

El Compromiso destacó los esfuerzos para reforzar la tributación de las personas con grandes patrimonios, mejorar la cooperación fiscal en los desafíos medioambientales y fortalecer la conexión entre la política fiscal y el cumplimiento de obligaciones sobre derechos humanos.

Planteó además aumentar la capacidad recaudatoria de los países y fijó como objetivo mínimo llegar al 15 por ciento del PIB en ingresos fiscales.

Para ello alentó un sistema tributario internacional más justo, con mayor cooperación entre jurisdicciones, y promovió una mayor representación de los países en desarrollo en los foros donde se definen las reglas globales.

El documento de Sevilla introdujo además elementos esenciales –como la tributación progresiva y las políticas fiscales sensibles al género– que no se habían incluido explícitamente en el mandato original de la ONU.

Oportunidad

El próximo debate sobre la Convención Marco representará un punto de inflexión. “Se trata –resumió un análisis de la Alianza Global por la Justicia Fiscal– de una oportunidad histórica” y de “un momento clave para crear un sistema más justo e inclusivo que apoye a todos los países, y en particular a los países del Sur Global, en la movilización de los recursos públicos nacionales”.

Se intensifica en este marco, en distintos puntos del planeta, el debate sobre la tributación del patrimonio, a medida que los gobiernos buscan ingresos sostenibles para abordar la desigualdad, el cambio climático y las brechas de seguridad social.

De hecho, la experiencia internacional demuestra que los impuestos sobre el patrimonio, como los que gravan las transacciones financieras (ITF), los dividendos y/o el patrimonio neto, pueden generar ingresos significativos sin frenar el crecimiento.

Los estudios sobre el tema mencionan al respecto algunas experiencias:

• El impuesto solidario a la riqueza de la Argentina  (2%-3,5% de tasas) recaudó 2.400 millones de dólares de tan solo 12.500 personas durante la pandemia de covid-19.
• El impuesto a las Transacciones Financieras de Bélgica aporta el 2,4 por ciento de los ingresos fiscales anuales, mediante gravámenes de baja tasa sobre acciones y bonos.
• El aumento del impuesto a los dividendos en Francia  (del 15,5% al 46%) impulsó la inversión corporativa en un 15 por ciento, desacreditando mitos sobre el daño económico.

Los críticos argumentan que los impuestos sobre el patrimonio conllevan el riesgo de fuga de capitales o complejidad administrativa. Sin embargo, el éxito depende de una aplicación rigurosa, la coordinación internacional y un diseño progresivo .

Poliana Garcia Temístocles Ferreira, del Ministerio de Hacienda de Brasil, destacó que la tendencia de concentración de ingresos y riqueza es otra cara de la desigualdad en la región. Colombia y Brasil son los casos extremos, donde el 10 por ciento de las personas concentran 43 y 41 por ciento de los ingresos totales, respectivamente.

Ese cuadro se agrava por arreglos fiscales en los que predomina una base de imposición regresiva y una baja incidencia en la cima. Otros factores, como el aumento de la deuda pública y sus costos, agregó la funcionaria, comprimen el espacio fiscal y minan la capacidad de los Estados para realizar inversiones sociales, lo que hace urgente el rediseño de las políticas fiscales como herramientas para combatir la desigualdad.

Efectos

“Está comprobado que los sistemas tributarios progresivos generan efectos redistributivos, promueven un crecimiento económico equilibrado y una mayor eficiencia en la recaudación de ingresos”, añadió Temístocles Ferreira.

De momento, las brechas actuales en el diseño de las políticas fiscales facilitan maniobras de incumplimiento y generan una enorme pérdida en la recaudación. Según distintos análisis, la evasión fiscal en América latina y el Caribe es mucho más extensa en el caso del impuesto sobre la renta, tanto para individuos como para corporaciones, con un promedio regional estimado en 51,4 por ciento y picos de 63,8 en Ecuador y 47,7 en Chile.

La práctica de la evasión fiscal “se profundiza en la economía globalizada, ya que la libre movilidad de capitales genera presiones competitivas para la reducción de las tasas impositivas y la concesión de incentivos, lo que contribuye a la permanencia de arreglos fiscales regresivos”, advirtió la funcionaria brasileña.

Hace diez años era difícil cuantificar la magnitud de la evasión y la transferencia de beneficios, debido a la falta de transparencia sobre las actividades de las empresas multinacionales. En general, esas compañías no tenían la obligación legal de divulgar públicamente sus ganancias, ni a las autoridades fiscales nacionales ni a otros países donde operaban.

Investigaciones recientes revelaron el alcance de la evasión y la transferencia de beneficios a paraísos fiscales, mediante procedimientos conocidos como “planificación fiscal agresiva”, que aprovechan vacíos legales en jurisdicciones de tributación favorecida.

En el último decenio se logró la aplicación en más de 140 países y territorios de un impuesto mínimo del 15 por ciento sobre los beneficios de las multinacionales, lo cual constituye hasta hoy un hito en la regulación fiscal global.

Tal fue el resultado del monitoreo del proyecto BEPS de la OCDE, implementado para reducir las posibilidades de evasión fiscal derivadas de la economía digital, las disparidades entre los sistemas fiscales de los países, la alta movilidad de capitales, la transferencia de beneficios, la falta de transparencia y estandarización del intercambio de información.

El cumplimiento de parámetros mínimos en esos aspectos, sin embargo, sigue siendo inferior al ideal. El alto costo y la falta de simplificación de los mecanismos de registro e intercambio de información son muchas veces incompatibles con las capacidades administrativas de las jurisdicciones.

Los pagos de las empresas se reducen además por la concesión de incentivos que excluyen parte de las ganancias como base de cálculo del impuesto mínimo. A lo que se añaden bajas en las tasas ofrecidas por los países receptores, como incentivos para atraer capitales.

Los arreglos multilaterales de cooperación tributaria internacional como los que estarán en los próximos meses bajo análisis en la ONU se consideraban utópicos hasta hace unos años. Pero con voluntad política, ya son posibles mediante soluciones técnicamente viables.

Y lo mismo cabe para generar estándares sobre un eventual impuesto global sobre individuos de alto patrimonio neto.

Si los superricos pagaran su parte justa de impuestos, los Estados de América latina y el Caribe contarían con recursos para aliviar la carga tributaria sobre los salarios, bienes y servicios, que es en la actualidad muchas veces mayor de la que recae sobre el pico de la pirámide de ingresos.

Vale recordar que las personas físicas contribuyen con 40 por ciento del impuesto a la renta recaudado en la región, prácticamente la mitad que en los países de la Unión Europea (donde la proporción asciende al 78 por ciento), mientras para el conjunto de la OCDE la proporción asciende al 73.

Eventuales avances dependerán de la adopción de mecanismos transfronterizos que profundicen y faciliten el intercambio automático de información financiera y el monitoreo de todo tipo de activos.

Estos incluyen desde la propiedad inmobiliaria hasta los criptoactivos, siendo que estos últimos son altamente complejos de rastrear y se asocian con prácticas como la corrupción, el lavado de dinero y otras actividades ilícitas transfronterizas.

Las pérdidas de recaudación (por evasión en paraísos fiscales) se estimaron en 145 mil millones de dólares en 2024, según el informe sobre el Estado de la Justicia Fiscal, elaborado por Tax Justice Network.

En ese sentido, optimizar mecanismos que ayuden a identificar a los beneficiarios finales permitiría un mejor diseño de tributos sobre los dueños de grandes fortunas y mayor efectividad en la lucha contra la evasión fiscal.

Al fin de cuentas, se calcula que entre finales de la década de 1980 y 2024 la riqueza de los multimillonarios globales creció en promedio un 7,1 por ciento anual, ya descontada la inflación.

Según un análisis del Observatorio Fiscal de la UE (laboratorio de investigación independiente con sede en la Escuela de Economía de París) un impuesto global del 2 por ciento sobre la renta presumida, basado en los activos rastreables de los individuos con un patrimonio neto ultraalto, generaría una recaudación anual global de entre 200 mil y 250 mil millones de dólares.

“Sin duda, la búsqueda de un impuesto global para los más ricos se vuelve urgente ante este escenario de desigualdad y fuerte concentración de ingresos y riqueza, cuyos efectos agravan aún más la desigualdad entre los países”, definió la funcionaria brasileña Temístocles Ferreira.