La Argentina y los organismos multilaterales

La deuda externa pública volvió al centro de la escena nacional. Sumaba 144.679,7 millones de dólares a fin de diciembre de 2022, último dato publicado por la Secretaría de Finanzas. Si bien esta deuda es menor que la de fin de 2019, porque el gobierno recompuso el financiamiento en pesos, la obligación de atenderla con dólares, cuando estos escasean, y las restricciones impuestas por las condicionalidades del FMI traban la marcha de la economía y cuestionan la sustentabilidad de estos compromisos.

A diferencia de otros períodos de sobreendeudamiento, cuando prevalecían los acreedores privados, más de la mitad de la deuda externa pública se halla en cabeza de unas pocas instituciones internacionales estrechamente vinculadas entre sí, la mayoría con sede en Washington y sujetas a la influencia del gobierno federal. Casi la tercera parte de esa deuda se concentra en un único acreedor, el FMI, con 46 mil millones de dólares. Le siguen el BID, con 15.057 millones; el Banco Mundial, con 9.256 millones; la CAF, con 4.105 millones, y otros más pequeños. Entre todos sumaban 75,9 mil millones de dólares, a marzo de 2023. Su importancia principal en esta coyuntura de escasez de dólares es que pueden proveerlos, en el marco de distintos programas, estrategias y proyectos, mayormente a cuentagotas y condicionados.

Si bien el FMI representa un porcentaje menor de la deuda pública, 11 por ciento, sus condiciones son de pesadilla, y su monto es demasiado grande para cancelarlo de una sola vez, como hizo Néstor Kirchner en 2005, y liberar al país de su yugo. Las condicionalidades se mantendrán mientras el acuerdo de servicio ampliado, aprobado en marzo de 2022, esté vigente, es decir, hasta septiembre de 2024, de cumplirse todos los plazos revisiones, desembolsos y pago de los intereses y de las cuotas del stand by de 2018. Todo ello debe renegociarse, debido a las dificultades para cumplir las metas monetarias, fiscales y de acumulación de reservas, a causa de los cambios en el escenario nacional y mundial, como la sequía que desploma los ingresos de divisas por exportación y tensionan el mercado cambiario, además de los desestabilizadores internos; la guerra en Ucrania, que atiza la inflación mundial, y los fuertes aumentos de las tasas de interés dispuestos por la Reserva Federal y la mayoría de los bancos centrales, que aplanan el crecimiento.

Una vez finalizado el plazo del acuerdo, mientras el país sea deudor del FMI, seguirá bajo la supervisión reforzada del organismo, deberá informarle y consultarle las medidas de política económica, hasta septiembre de 2034, en caso de cumplirse los pagos y plazos programados, situación poco probable; lo normal es que los tiempos se prolonguen, y este panorama es temible. La Argentina padece hoy una presión directa del gobierno de Biden para favorecer los intereses estratégicos y económicos de Estados Unidos y enfriar la relación con China, su rival hegemónico, contra la promesa de inversiones y ayuda en las negociaciones con el FMI, prueba de la influencia estadounidense en el organismo. Pero el Tío Sam nunca ha sido generoso con la Argentina, excepto con gobiernos de derecha, como las dictaduras y el préstamo del FMI a Macri para ganar las elecciones, y no ha vacilado en soltarles la mano si fracasaban. Por eso es mejor no tomar muy en serio esas promesas, profundizar el multilateralismo, fortalecer el Mercosur, Unasur y la Celac, adherir a los Brics y continuar las relaciones con los países asiáticos, donde está el dinamismo y también el acceso a financiamiento mayor para obras de infraestructura y transferencia de tecnología, sin tantos condicionamientos. Y recordar que la Argentina tiene una larga y amarga experiencia en los programas del FMI, como se verá más abajo.

SIETE STAND BY Y OTROS ACUERDOS: 1956-1976

Pocos meses después de que la Argentina entrara al FMI por un decreto de la dictadura antiperonista, realizó su primer giro, en abril de 1957, con el objetivo de “volver a una mayor libertad económica” y resolver el déficit en la balanza de pagos en el área del dólar. Este acuerdo incluyó medidas para desmantelar las políticas peronistas financieras y comerciales. El gobierno derogó la nacionalización de los depósitos, modificó la ley de bancos y las cartas orgánicas de la banca oficial (Banco Central, Hipotecario Nacional, Industrial y Caja Nacional de Ahorro Postal) y liquidó al Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI).

Arturo Frondizi, desarrollista, solicitó el primer stand by de la Argentina. Antes de lanzar el Programa de Estabilización para la Economía Argentina, el 29 de diciembre de 1958, solicitó un giro de 75 millones de dólares. Argumentó que el país estaba al borde de la cesación de pagos, debía hacer frente a compromisos externos por préstamos e importaciones muy superiores a las reservas internacionales y requería el apoyo del FMI –y del Club de París– para facilitar una transición ordenada a un nuevo sistema cambiario y para apoyar el plan de estabilización. El plan disparó la inflación al 113 por ciento en 1959, pero a fin de año solicitó al FMI un segundo stand by por 100 millones de dólares, para apoyar el balance de pagos y mantener el orden en el mercado cambiario. Y en noviembre de 1960 solicitó el tercer stand by, también por 100 millones, para sostener el programa económico, disponer de reservas suficientes para enfrentar contingencias del balance de pagos y sostener el tipo de cambio. A fines de 1961, Frondizi solicitó un cuarto stand by por 100 millones de dólares, no utilizado.

El quinto stand by, también por 100 millones de dólares, fue pedido en junio de 1962 por el gobierno surgido del golpe que destituyó a Frondizi. La solicitud se fundó en la gran caída de las reservas en oro y divisas, el desequilibrio fiscal y la necesidad de mantener ordenado el mercado cambiario, prometiendo mejorar los resultados fiscales a través de aumentar las tarifas públicas, racionar las empresas del Estado y restringir el crédito doméstico. Bajo este acuerdo, la Argentina giró 100 millones de dólares. Para utilizar este último tramo, negoció una extensión del stand by, debido a la caída de las reservas internacionales, al déficit fiscal y al peso de la deuda externa pública contraída en esos años de acuerdos continuos con el FMI.

La dictadura de la “Revolución Argentina” también recurrió al FMI en 1967, a fin de contener la inflación y acumular reservas. Obtuvo el sexto stand by, por 125 millones de dólares, pero no realizó ningún giro, porque el superávit comercial fortaleció las reservas. En 1968 solicitó el séptimo acuerdo, que tampoco utilizó: no existía una necesidad de balance de pagos, pero el sello del FMI sirvió para tomar una cuantiosa deuda en los mercados internacionales.

En 1972, el FMI aprobó tres tipos de giro para el gobierno de facto, por unos 312 millones de dólares: un acuerdo de facilidades compensatorias por caída de las exportaciones, el tramo oro y el primer tramo de crédito, que exigió un programa de ajuste.

En 1974, el gobierno peronista, que cuestionaba la permanencia argentina en el FMI, repagó el primer tramo de crédito anticipadamente. Pero en 1975, la caída de las exportaciones, originada en la recesión mundial y la acumulación de vencimientos de deudas anteriores, desplomó las reservas y dificultó la atención de los pagos externos. En estas circunstancias, el ministro de Economía, Celestino Rodrigo, utilizó el tramo oro y lanzó un plan de ajuste con una fuerte devaluación y aumentos tarifarios que iniciaron el período de inflación de tres dígitos. Unos meses después, sus sucesores tomaron financiamiento del FMI por el aumento del precio de las importaciones petroleras y la caída de las exportaciones, pero los desembolsos fueron dificultosos. Los funcionarios del FMI creían que el gobierno no podía imponer el ajuste. Sabían que los militares actuarían pronto y preferían esperar para negociar con ellos.

NUEVE STAND BY Y DOS FACILIDADES EXTENDIDAS, 1976-2001

El FMI liberó un giro apenas los militares tomaron el poder, por más de 100 millones de dólares, en el marco de las facilidades compensatorias por caída de exportaciones, que incrementaron las alicaídas reservas. En 1976, la dictadura solicitó el octavo stand by para sostener el programa de estabilización, que básicamente consistía en liberar los precios y congelar los salarios. Este acuerdo, por 300 millones de dólares –el mayor acordado hasta ese momento a un país latinoamericano–, permitió el giro casi inmediato de 180 millones y abrió la puerta a préstamos de bancos estadounidenses, europeos y japoneses, por 1.000 millones de dólares, iniciando el vertiginoso crecimiento de la deuda externa pública. La dictadura solicitó al FMI en septiembre de 1977 el noveno stand by, por 194 millones de dólares, que fue aprobado pero no utilizado.

Los préstamos de los bancos comerciales alimentaron las reservas y el atraso cambiario hasta la crisis bancaria de 1980, a través de la “tablita cambiaria”, implementada con el Programa de Estabilización del 20 de diciembre de 1978. No hubo acuerdos con el FMI por la abundancia de capitales ingresados y por las sanciones que la administración Carter impuso al gobierno militar, por sus graves violaciones a los derechos humanos.

La deuda externa en 1981 superaba cinco años de exportaciones y la fuga de capitales había minado las reservas. El país entró en una virtual cesación de pagos, y luego de la guerra por las islas Malvinas, en 1982, utilizó el tramo de reserva en el FMI y el primer tramo de crédito. Desde entonces, todos los acuerdos con el FMI estuvieron ligados a la deuda externa, hasta 1993.

Los bancos acreedores exigieron que la Argentina acordara un programa de ajuste con el FMI que asegurara el cumplimiento de sus compromisos. A finales de 1982 y comienzos de 1983, el gobierno utilizó el tramo de reserva, y en enero de 1983, el FMI concedió dos préstamos por un total de 2.200 millones de dólares –el décimo stand by y otro por caída de las exportaciones– condicionados a reducir el déficit fiscal, desacelerar la inflación y mejorar el sector externo. Las metas se incumplieron y el FMI suspendió los desembolsos.

El presidente Alfonsín, ya en democracia, quiso limitar los pagos de la deuda a los recursos disponibles, pero los bancos exigieron un acuerdo con el FMI, y en diciembre de 1984 este aprobó el décimo primer stand by, por 1.450 millones de dólares, con las clásicas condicionalidades de ajuste, algo matizadas por la heterodoxia oficial, que pronto el FMI declaró incumplidas, por lo que suspendió el acuerdo. Este se reanudó junto con el lanzamiento del Plan Austral en junio de 1985. Pese a su éxito inicial, en 1986 el gobierno debió pedir una dispensa por incumplir las metas inflacionarias, fiscales y externas. En julio de 1987, en el marco del Plan Baker –que recomendaba acompañar el ajuste con reformas para achicar el Estado, favorecer a las empresas y facilitar las importaciones y los movimientos de capitales–, la Argentina solicitó su décimo segundo stand by, por 1.400 millones de dólares, ante la caída de las exportaciones y las reservas. Sus metas no se alcanzaron, y en 1988 la deuda externa comenzó a acumular atrasos.

Aunque el Banco Mundial había asegurado financiamiento para profundizar la apertura y sostener el Plan Primavera hasta las elecciones de 1989, en febrero suspendió los desembolsos. Con las reservas del Banco Central exangües, las devaluaciones y aumentos de precios subsiguientes llevaron a la hiperinflación. La ruptura con los organismos financieros internacionales se considera entre sus causas más importantes. En noviembre de 1989, el nuevo gobierno, conformado por una alianza del justicialismo y los sectores más conservadores, obtuvo el décimo tercer stand by, por 1.400 millones de dólares, utilizó la mitad, y el FMI lo suspendió por incumplir las metas, en medio de la segunda hiperinflación.

En abril de 1991, el gobierno lanzó el plan de convertibilidad, y unos meses después el FMI aprobó el décimo cuarto stand by, por 1.000 millones de dólares. La Argentina intensificó sus relaciones con el FMI y los demás organismos financieros multilaterales, que contribuyeron a mantener la paridad cambiaria fija, facultando el ingreso de capitales que disimularon el déficit comercial constante, los mayores intereses pagados por la deuda externa creciente y las rentas del capital extranjero.

El primer acuerdo de facilidades extendidas se firmó en 1992, y fue ampliado en 1995 a 5.400 millones de dólares, desembolsados totalmente y utilizados en parte para comprar las garantías del Plan Brady, por el que la Argentina sustituyó deuda con bancos extranjeros, en mora o incobrable, por títulos garantizados por un bono del Tesoro estadounidense y otro alemán, parcialmente canjeables por activos a privatizar. Los fondos también se usaron para la reforma financiera de 1995, que concentró y extranjerizó la banca privada, privatizó buena parte de la banca pública provincial y casi extinguió la banca cooperativa. En 1996, la Argentina solicitó su décimo quinto stand by, por 1.000 millones de dólares.

El segundo acuerdo de facilidades extendidas, por 2.800 millones de dólares, se obtuvo en 1999. No se utilizó, pero mantuvo al país bajo la supervisión reforzada del FMI y comprometió la flexibilización laboral y la privatización del Banco Nación, finalmente desechada.

En marzo de 2000, cuando ya el sobreendeudamiento apretaba, el FMI aprobó el décimo sexto stand by, por 7.200 millones de dólares. El “impuestazo” asociado a ese acuerdo aceleró la caída del PIB, que ya llevaba un año y medio.

En plena recesión y con evidencia de la incapacidad de pago de la Argentina, en diciembre de 2000 el FMI participó del “blindaje”, amplió el acuerdo a 13,7 mil millones de dólares, por encima del límite previsto, de tres veces la cuota. En agosto de 2001, el stand by se incrementó a 22 mil millones y el FMI realizó un desembolso excepcional de 6,3 mil millones de dólares, que se evaporaron rápidamente; los capitales salían del país antes de la inevitable devaluación. La revisión técnica desaprobó las metas de política económica comprometidas y suspendió el desembolso programado para fin de año, lo que desencadenó la crisis final de la convertibilidad. Según el entonces ministro de economía, Domingo Cavallo, en agosto de 2001 el director gerente del FMI, Horst Köhler, le comunicó que el organismo condicionaría su ayuda a la Argentina a que sustituyera el peso por el dólar estadounidense, pero las autoridades argentinas se negaron a ello. La historia se repite.

TRES STAND BY MÁS Y UN SAF, 2002-2023

En 2002 no hubo acuerdos ni desembolsos del FMI, pero sí negociaciones continuas y pagos de la Argentina al FMI, al BID, al Banco Mundial y a otros organismos, que sumaron 4,1 mil millones, a pesar de la depresión rampante. En enero de 2003, la Argentina suscribió un acuerdo de transición por ocho meses –el décimo séptimo stand by–, con “financiamiento cero”: por cada dólar pagado al FMI, el país recibiría un dólar, si cumplía las metas acordadas. En septiembre de 2003, el gobierno de Kirchner obtuvo el décimo octavo stand by, por 12,5 mil millones de dólares, que no aportó dinero fresco pero reprogramó los vencimientos, y que la Argentina canceló anticipadamente en enero de 2006, poniendo fin a la deuda con el FMI. Este pago, junto con el canje de bonos en 2005 y 2010, llevó a la deuda externa a niveles sustentables, compatibles con el crecimiento y la inclusión social.

Los técnicos del FMI criticaron duramente las políticas kirchneristas y loaron el pago a los fondos buitre y las nuevas políticas de apertura financiera y comercial. Pero ya el informe del artículo IV de 2017 advertía de los peligros del déficit de la cuenta corriente, de 4,8 por ciento del PIB, y de la dudosa sustentabilidad de la deuda pública.

En plena crisis cambiaria y recesión, y ya sin acceso a los mercados voluntarios de deuda, el 8 de mayo de 2018, el entonces presidente de la Nación anunció el inicio de conversaciones con el FMI para obtener financiamiento. El 70 por ciento de los argentinos desaprobó esta decisión, según las encuestas de la época. El 20 de junio, el directorio del FMI aprobó el décimo noveno stand by para la Argentina, por 50 mil millones de dólares, en la modalidad de acceso extraordinario. Al día siguiente, desembolsaron 15 mil millones de dólares, que entraron en las reservas pero se esfumaron rápidamente, sin control.

El gobierno pronto solicitó un nuevo desembolso y la autorización del FMI para usar reservas para financiar la salida de las Lebacs, deuda de corto plazo del Banco Central, cuyo stock equivalía a la base monetaria. También solicitó adelantar los desembolsos y ampliar el stand by, que el FMI llevó a 56,3 mil millones de dólares, el mayor en la historia del organismo. En solo trece meses, el FMI desembolsó 44,5 mil millones de dólares, por la influencia de Donald Trump, presidente de Estados Unidos, para terciar en favor de Macri en las elecciones de 2019, según declaró Claver-Carone, un alto funcionario de Washington. Luego de que su candidato favorito perdiera las PASO, el FMI no habilitó nuevos desembolsos ni el gobierno de Fernández, que asumió en diciembre de 2019, los solicitó. Pero el país quedó entrampado en la deuda más condicionante de todas, acordada en un proceso plagado de irregularidades del lado argentino y también del FMI.

El cronograma original de pagos era imposible de cumplir, implicaba devolver 40.000 millones de dólares en 2022 y 2023, montos inalcanzables para las cuentas públicas y del sector externo, y sumas menores en 2021 y 2024. La pandemia del coronavirus agravó la situación, porque desplomó la producción y el empleo, y aumentó la necesidad de fondos públicos para enfrentar las demandas sanitarias y auxiliar a los más afectados por la crisis. Para tener las manos libres, en julio de 2020 el gobierno argentino suspendió el stand by.

Tras una larga negociación, en marzo de 2022, el directorio del FMI aprobó un acuerdo de servicio ampliado del Fondo (SAF, conocido también por su nombre en inglés, facilidades extendidas, EEF), por 44.500 millones de dólares, que era el monto de la deuda por el stand by, con desembolsos prácticamente calzados con los vencimientos de las cuotas de pago del stand by y metas de acumulación de reservas, reducción del déficit primario, del financiamiento del Banco Central al Tesoro y de los subsidios en las tarifas de la energía. Los pagos de capital al FMI comenzarán en 2027 y terminarán en 2034.

Como es habitual en estos programas, las metas se estrechan en el tiempo, hasta configurar un ajuste que alimenta la inflación, dificulta el crecimiento y empeora los indicadores socioeconómicos. La sequía, y la consiguiente caída de las exportaciones, complicó el panorama y aceleró la necesidad de la renegociación, que se extiende al momento de cerrar esta nota.