El ministro Federico Sturzenegger cree haber encontrado la fórmula para que empresas e inversores individuales del exterior dejen de ser “discriminados”, al ver restringidas sus posibilidades de comprar grandes extensiones de predios rurales en la Argentina.

Por ahora, la ley 26.737 limita la tenencia de tierras rurales por parte de ciudadanos extranjeros o compañías del exterior. Lo cual, según el gobierno nacional, representa “un condicionamiento y desincentivo de la inversión internacional, principalmente en el ámbito agropecuario”.

Basado en ese argumento, el equipo libertario envió recientemente al Congreso nacional un proyecto que propicia la eliminación de “restricciones generales que resultan desproporcionadas”.

La expectativa gubernamental es compartida por grupos empresariales que ven la oportunidad de ampliar sus negocios (o iniciarlos) en sectores minero y forestal, además del agropecuario.

Según el texto propuesto, el Poder Ejecutivo regulará la posesión de tierras rurales solamente cuando intervengan “Estados extranjeros” o donde estos definan la voluntad de la empresa. Por ejemplo, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, organizaciones empresariales donde un Estado extranjero tenga participación en el capital o en la formación de las decisiones societarias, fondos fiduciarios con bienes o fondos de un Estado extranjero, etcétera.

Desprotección

Los cambios propiciados en la ley –oficialmente denominada Régimen de Protección del Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de Tierras Rurales– fueron defendidos por Sturzenegger durante un plenario de comisiones en el Senado.

En rigor, se trata del segundo intento del oficialismo de facilitar la adquisición de tierras rurales por extranjeros. Un propósito similar se expresó en el capítulo 154 del decreto de necesidad y urgencia 70 (“Bases Para la Reconstrucción de la Economía Argentina”) de diciembre de 2023, que derogó por completo la Ley de Tierras. La norma, sin embargo, se mantiene vigente en virtud de una medida cautelar que se encuentra bajo revisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Días después del dictado del DNU 70, el Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas La Plata (Cecim) promovió un amparo ante los tribunales federales de la capital bonaerense, que derivó, durante la feria judicial, en una medida cautelar suspensiva dispuesta por el juez Ernesto Kreplak.

Retomada la actividad en los tribunales, el juez federal Alberto Recondo rechazó el pedido de amparo, por considerar que el Centro no estaba legitimado para demandar. La decisión fue posteriormente apelada y el expediente llegó a la Cámara Federal de La Plata, que admitió la acción de amparo colectivo de la asociación de excombatientes.

Para superar el impasse actual, la administración Milei pretende ahora modificar solo ocho artículos de la ley, referidos a los sujetos obligados, con lo que se alienta una alteración que vacía de contenido el espíritu original de la norma.

Datos

Hay que recordar que la norma sancionada en 2011 impone severas restricciones a la adquisición de tierras rurales por parte de personas y empresas extranjeras. En particular:

• establece un 15 por ciento como límite a toda titularidad de dominio o posesión de tierras rurales en el territorio nacional, provincial, departamental o municipal;
• en ningún caso las personas de una misma nacionalidad extranjera podrán superar el 30 por ciento del porcentual indicado en el punto anterior;
• los titulares extranjeros no pueden adquirir más de mil hectáreas en la zona núcleo agrícola cada uno, o su equivalente a ser establecido por las provincias; y
• esos inversores foráneos tampoco pueden adquirir tierras que contengan o sean adyacentes a cuerpos de agua de envergadura y permanentes.

Los datos relevados por el Registro Nacional de Tierras Rurales (RNTR) indican que la mayor proporción de tierras en manos extranjeras está titularizada a nombre de personas jurídicas privadas (empresas) y no de Estados.

Según analistas del sector, la “trampa jurídica” pretendida por Sturzenegger tendría como consecuencia una mayor extranjerización de tierras rurales en beneficio, por ejemplo, de varias empresas mineras.

Se menciona, como ejemplo, el caso de la compañía Rio Tinto, que requiere la modificación de la ley actual para su proyecto de litio en Antofagasta de la Sierra, Catamarca.

La legislación vigente no fue un obstáculo para las adquisiciones de miles de hectáreas en la Patagonia por parte de empresarios de Qatar. La empresa israelí Tamar Mining, a su vez, adquirió permisos de cateo para la actividad minera en Río Negro, en zona de glaciares.

Sturzenegger mencionó, en su encuentro con legisladores, que los cambios alentados en esta norma se explicaban asimismo por la existencia de promesas de inversiones extranjeras, hasta ahora frenadas, en el puerto de Barranqueras, Chaco.

Provincias

La extranjerización de tierras rurales en todo el ámbito nacional asciende actualmente a 13,2 millones de hectáreas, según los últimos datos recabados por el Registro Nacional de Tierras Rurales. Esto es, algo menos del 5 por ciento de las 266,6 millones de hectáreas de suelos productivos con que cuenta la Argentina.

Córdoba encabeza el ranking de propietarios de campos (individuales o compañías) de nacionalidad argentina: 98,8 por ciento frente al promedio de 95 por ciento en todo el país

Los propietarios extranjeros de predios con potencial de explotación agrícola y pecuaria llegan a 1,7 por ciento en Santa Fe; 2,9 por ciento en Buenos Aires, y 9,1 en Mendoza. Entre estas tres provincias la extranjerización de tierras rurales totaliza casi 2,4 millones de hectáreas, precisó el RNTR.

El intento de modificación a la Ley de Tierras forma parte de un proyecto más amplio, que lleva el título de “inviolabilidad de la propiedad privada”, y consiste en un texto negociado en su momento con un conjunto de gobernadores en el marco del Pacto de Mayo.

La iniciativa busca avanzar además sobre otras cuatro áreas: el Régimen para la Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana (ley 27.453), la Ley de Expropiaciones (21.499), el Código Civil y la Ley del Manejo del Fuego (26.815).

En lo que respecta a las tierras rurales, de aprobarse el proyecto oficialista la ciudadanía no podrá saber quiénes están detrás de la compra de tierras, ya que los “inversores extranjeros” podrán utilizar una arquitectura jurídica opaca de empresas radicadas en paraísos fiscales.

Por eso se pretende suprimir del artículo 2 de la ley original el punto que fijaba como objetivo “determinar la titularidad, catastral y dominial, de la situación de posesión, bajo cualquier título o situación de hecho de las tierras rurales”.

Otro de los artículos de la ley actual que se busca derogar es el 11, que contiene una cláusula interpretativa destinada a blindar al Estado argentino, al no considerar a la tierra rural como una inversión protegida por tratados internacionales.

El proyecto propone asimismo eliminar los artículos referidos al máximo de hectáreas susceptibles de extranjerización, además de los topes por persona, nacionalidad y zona.

Solo se prevé una excepción –que deberá ser reglamentada posteriormente– para el caso en que una operación que involucre a Estados extranjeros constituya un riesgo a la seguridad, defensa y soberanía nacional.

Abogados

Entre los abogados que asesoran a los eventuales beneficiarios del cambio normativo, Juan Novillo Astrada y Tomás Kruse (del estudio jurídico Bourel & Paris-Laplace), destacan que la iniciativa del gobierno es “una excelente noticia para el sector de agronegocios y para los inversores privados extranjeros que tienen interés en este sector”.

De todos modos, formulan algunos reparos:

• la definición de participación estatal es amplia y alcanza incluso a participaciones indirectas o minoritarias;
• no está claro cómo se va a tratar a los fondos de pensión, y queda abierta la cuestión de cómo se analizarán estructuras en las que no se puede determinar la propiedad del capital (por ejemplo, sociedades que cotizan en bolsa);
• en la práctica, esto obligará a revisar especialmente casos donde el inversor tenga, aunque sea de forma minoritaria, algún vínculo (directo o indirecto) con algún Estado extranjero (por ejemplo, a través de un fondo de pensión);
• por otro lado, la excepción para las operaciones que no constituyan un riesgo a la seguridad, defensa y soberanía nacional es demasiado amplia y la eventual reglamentación podría terminar desvirtuando la prohibición.
• luego, resta analizar qué sucederá con la ley 26.737 en caso de que la Corte Suprema declare la constitucionalidad del artículo 154 del decreto 70/2023, que dispuso la derogación de esa norma;
• una alternativa para reducir el espacio de incertidumbre sería que el propio Congreso incluyera en el texto de la reforma la derogación previa del artículo 154 del decreto 70/2023,
• en ese caso, el amparo del Centro de Ex Combatientes de Malvinas devendría abstracto y en consecuencia la ley 26.737 (con los cambios introducidos en la reforma propuesta) subsistiría con plena vigencia.

Respaldos

En la Casa Rosada aseguran que el nuevo marco legal permitirá desarrollar grandes superficies actualmente en estado de subutilización crónica.

La ley vigente, añaden los funcionarios, perjudica al dueño de la tierra, que ve restringida su capacidad de vender libremente. Y vulnera a la vez a la población, que se ve privada de la actividad económica que la inversión extranjera generaría al invertir en infraestructura, contratar personal, pagar impuestos y dinamizar las economías locales.

Desde el flanco libertario afirman que la modificación beneficiará particularmente al agronegocio, dado que gran parte de las tierras rurales en la Argentina requieren inversión intensiva para pasar de improductivas a productivas, y los propietarios nacionales muchas veces no tienen acceso al capital o al know-how necesario.

La Ley de Tierras, tal como está, añaden, acotó el financiamiento por parte de bancos de capital extranjero, que se mostraron reticentes a aceptar campos como garantía ante la incertidumbre sobre su eventual adquisición en caso de incumplimiento.

Ese enfoque se contrapone con la visión opositora, según la cual la tierra es un recurso estratégico natural escaso y no renovable, de significación estratégica para el desarrollo humano y social.

Por eso, consideran necesario “impedir la consolidación de procesos que, de ser librados a su propia dinámica, podrían comprometer gravemente el desarrollo, la soberanía nacional y la titularidad del pueblo argentino sobre sus recursos estratégicos no renovables”.

Argumentos

Según argumentan en el gobierno, las modificaciones propiciadas también favorecerán a sectores fabriles que dependen del acceso a la tierra como parte esencial de su modelo productivo. Esto es, casos de empresas de los rubros forestal, vitivinícola o agroindustrial, que vieron limitada su capacidad de expansión.

Esta situación abarca a los principales operadores extranjeros que ya superaban los topes legales de tenencia de tierras al momento de entrada en vigencia de la ley y que quedaron virtualmente imposibilitados de crecer.

Entre los pronunciamientos en favor del proyecto oficial, el de la Asociación Forestal Argentina (AFoA) evaluó que el régimen vigente “parte de un diagnóstico equivocado: restringir la inversión privada por su origen no ha fortalecido la soberanía ni mejorado los estándares ambientales, pero sí ha limitado el desarrollo productivo y la competitividad del país”, indican.

Para la entidad –que tiene entre sus socios a Celulosa, Papel Prensa, las filiales de John Deere en provincias litoraleñas, Papel Misionero, entre otras–, el enfoque propuesto por el gobierno “resulta más consistente con los principios constitucionales de propiedad, igualdad ante la ley y razonabilidad de las regulaciones”.

Según AFoA, “asociar inversión extranjera privada con pérdida de soberanía no refleja el funcionamiento real del sistema jurídico argentino”.

Por lo demás, señaló la asociación, la reforma a la Ley de Tierras no implica una reducción de estándares ambientales, ya que se mantiene intacto el marco regulatorio existente, y tampoco afecta el régimen de acceso a ríos, lagos ni otros recursos hídricos.

En suma, consideró AFoA, “las restricciones actuales han operado como una barrera para inversiones de escala, afectando la competitividad frente a otros países de la región”, como Brasil, Uruguay y Paraguay.

Países

Vale recordar que la Argentina no es el único país en restringir la tenencia extranjera de su suelo, si bien la legislación respectiva varía significativamente según los contextos sociales, culturales y políticos. Aun sin ánimo exhaustivo, la situación en el hemisferio occidental es la siguiente, según un análisis del estudio jurídico porteño WSC Legal.

• En Latinoamérica, Brasil limita la adquisición por extranjeros a un 25 por ciento del área rural de cada municipio, incluyendo sociedades locales controladas por capital extranjero.
• Bolivia regula la acumulación de superficies y prohíbe que los extranjeros adquieran tierras que pertenezcan al Estado.
• En Venezuela, el Estado prohíbe a los extranjeros adquirir tierras rurales, salvo que se constituyan sociedades comerciales donde el capital venezolano sea mayoritario.
• En Chile, Perú y Ecuador, las restricciones solo se aplican a tierras fronterizas por razones de seguridad y soberanía nacional.
• Paraguay y Uruguay tienen regulaciones más laxas, lo cual ha llevado a un alto grado de adquisición por parte de extranjeros y actualmente sus legisladores intentan promulgar una ley que los limite.
• Estados Unidos obliga a los extranjeros a registrar la adquisición de tierras agrícolas mayores a diez acres, aunque da libertad a los Estados para regular individualmente su adquisición.
• En Europa, países como el Reino Unido, España, Italia, Países Bajos, Suecia y Alemania permiten la adquisición de tierras por extranjeros con pocas restricciones, con miras a asegurar fines productivos.
• En Europa Central y del Este, Estados como Hungría, Ucrania y Suiza son más restrictivos.
• Por su lado, los Estados escandinavos tienen un control gubernamental riguroso: la adquisición debe ser con fines agrícolas y exigen la residencia permanente del ciudadano extranjero.